В сентябре 2020 года Минэкономразвития России разработало законопроект об электронных архивах*
Смысл инициативы — разработать базовое регулирование долговременного хранения документов в электронном виде. Ожидается, что законопроект поможет компаниям с цифровизацией бизнес-процессов, поскольку вместо скан-образов, обмен которыми сегодня не имеет юридической силы, в правовом поле появится новая сущность – электронный дубликат документа.
Почему законопроект так важен — в том числе и для государственных архивов? Каким образом он сможет ускорить цифровизацию на государственном уровне? Кто лидирует и кто догоняет в сфере государственной цифровой трансформации? Об этом рассказал ведущий эксперт компании Beorg, директор направления государственных программ, Александр Миронов.
Как принимают сегодня решения о цифровизации государственного архива?
Самый распространенный вариант — это ведомственное распоряжение, когда решение спускается сверху, как это было, например, в Загсах. Проект реализовывался в рамках федеральной программы, когда было принято централизованное решение перевести все накопленные с 1926 года акты гражданского состояния в цифровой формат. Всего порядка 540 млн сведений. «Разнарядка» — это удачный для подведомственных структур вариант, потому что в таких случаях они получают государственный бюджет на исполнение распоряжения. Так, например, для цифровизации Загсов правительство выделило Минфину 633 млн рублей.
В других случаях архив начинает оцифровку по собственной инициативе в рамках своей текущей деятельности. Обычно это не ограниченный во времени проект: архив переводит документы в электронный вид постепенно по мере освобождения ресурсов и появления денег.
Что должно произойти, чтобы ведомство запустило процесс оцифровки своих архивов?
Стимулом к преобразованиям могут стать цифровая трансформация на уровне государства и новые требования со стороны правительства, прежде всего нормативы по выполнению государственных услуг. По каждому сервису, который запрашивают граждане на портале Госуслуг, есть регламенты и сроки, в течение которых ведомство должно предоставить ответ. Чем больше бумажный архив, тем сложнее эти нормативы выполнять, особенно в условиях ограниченного штата.
Иногда руководители принимают волевое решение избавиться от бумаги, потому что у них нет возможности ее больше хранить. Некоторые переживают за сохранность документов. В свое время мы выполняли проект оцифровки в одном специализированном проектном институте, руководство которого решило все документы повышенной значимости оцифровать, чтобы сохранить для истории.
К сожалению, иногда стимулом становится экстраординарное событие: после того, как сгорела библиотека ИНИОН, многие засуетились и стали предпринимать какие-то шаги в сторону цифровизации, а правительство России начало подготовку законопроекта об обязательных электронных копиях новых печатных изданий.
На самом деле большинство организаций и ведомств понимают необходимость перевода архивов в электронный вид и даже жаждут избавиться от бумаги, но ещё не знают, какие меры поддержки существуют и как их получить.
Многие сегодня рассчитывают на принятие нового законопроекта об электронных архивах, который сделает необязательным хранение двух архивов одновременно — и электронного, и бумажного, и готовы стартовать, «как только так сразу». Думаю, что, когда законопроект будет подписан, это даст мощный толчок процессу цифровизации на государственном уровне
Лидеры и догоняющие в сфере цифровизации архивов
Безусловным лидером я бы назвал ФНС: активная цифровизация налоговых органов началась еще в 2013 году. Мы уже забыли те времена, когда все декларации заполнялись на бумаге и сдавались в таком виде в налоговую. Бухгалтерские и налоговые отчеты отправлялись в налоговую целыми коробками, а проверка всех этих бумажных документов занимала у представителей ФНС уйму времени. В прошлом году глава ФНС России Даниил Егоров привел цифры: благодаря цифровизации за четыре года эффективность работы налоговых органов только по НДС увеличилась в 19 раз! Если рассматривать успехи через призму простых граждан, то можно привести в пример те же Загсы: еще в прошлом году какую-нибудь выписку нужно было ждать несколько месяцев, а теперь можно получить за пять минут.
К догоняющим можно причислить таможню: там до сих пор оформление грузов по большей части осуществляется в бумажном виде, и это целая гора документов, обработка которых сильно тормозит весь процесс. Увы, в числе отстающих также научные организации, в том числе Российская академия наук, в распоряжении которой — крупнейшее в России хранилище научной информации. Ее архивный фонд насчитывает миллионы документов и сосредоточен в более чем 40 архивных учреждениях. Это национальное достояние России. Представляете сколько там важных исторических документов, коллекций, рукописных текстов, альбомов, которые существуют в единственном экземпляре? При этом недавно выяснилось, что коробки и папки, в которых хранятся документы, негативно влияют на их сохранность, потому что материалы, из которых сделаны эти коробки и папки, провоцируют развитие агрессивных химических реакций на документах: бумага разрушаются, чернила блекнут и т. д. Если что-то случится, страна лишится уникальных документов.
Та же ситуация — в большинстве библиотек. Они прекрасно понимают, как важно создавать электронные архивы, но не имеют на это средств
Стоимость сканирования одной страницы может варьироваться от двух до 50 рублей за страницу. То есть, цифровая копия какой-нибудь ценной книги может обойтись библиотеке в 1000 рублей минимум, а таких экземпляров — сотни и тысячи. В федеральном бюджете не предусмотрено отдельной статьи расходов, посвященной исключительно сканированию изданий. Поэтому библиотеки движутся в сторону цифровых архивов «короткими перебежками». В первую очередь они сканируют каталоги, а также редкие и уникальные издания, сохранность которых вызывает опасения. О тотальной оцифровке речи пока не идет.
По нашей оценке, архивы страны оцифрованы на 2-6 процентов
О преимуществах оцифровки
Недавно прочитал одну историю из наших российский реалий: люди, много лет назад сдававшие кровь, сегодня часто не могут это подтвердить для получения звания «Почетный донор». Оказалось, что многие сведения были уничтожены на вполне законных основаниях, потому что срок хранения индивидуальных карт доноров составляет пять лет. Если документ случайно сохранился — повезло, а если нет — то все, никак не восстановить, электронных копий этих документов нет.
Другой пример: сгорела старая фабрика, а вместе с ней и весь архив. В итоге бывшие работники не смогли подтвердить сведения о зарплате и стаже на вредном производстве, а от этого зависит размер их пенсии.
Помимо нивелирования риска потери оригиналов большим преимуществом является оптимизация процедур по поиску, обработке и использованию документов и, как следствие, — ускорение работы с документами и предоставления услуг гражданам
Представьте какое-нибудь ведомство, в которое поступают сотни запросов в день, как от организаций, так и от граждан, онлайн и офлайн. И со всем этим потоком нужно работать строго по регламенту. Чем больше поток, тем сложнее этот регламент соблюсти. Сейчас на уровне нескольких министерств ведется разработка новых цифровых механизмов для сортировки входящей документации. Предполагается, что система будет сканировать и автоматически распознавать текст, чтобы определить его основное содержание, источник и после этого — на основании полученных данных — передавать по назначению соответствующему исполнителю, допустим, если это жалоба — то в юридический отдел. Если же это повторный запрос, то система должна будет «подтянуть» к нему всю историю предыдущей переписки (которая уже к этому моменту вся отсканирована, распознана и проиндексирована).
Все это отнюдь не утопия, а ближайшие реалии нашей жизни. Несколько лет тому назад мы и не подозревали, что записаться к врачу или подать заявку на загранпаспорт можно будет онлайн.
Очевидно, что оцифровка архивов — это не только средство сэкономить на хранении бумаги и лишних площадях. И даже не только способ обеспечить сохранность культурного и научного достояния. Это переход всего общества на новый уровень эффективности и удобства получения сервисов. Это, по сути, новый уровень ментальности общества и его граждан.
Вопросы экономии: параметры бюджета на оцифровку и хранение документов
Электронный архив стоит недешево, но бумажный — намного дороже, особенно в долгосрочной перспективе. Из чего формируется бюджет?
При содержании бумажного архива объем затрат складывается из аренды или покупки помещения, ремонта для приведения его в соответствие со стандартами ГОСТ (включая создание системы кондиционирования), затрат на регулярную уборку, закупку систем хранения (полки, контейнеры, папки и т. д.), на переплет, реставрацию и т. д.
Если мы говорим про электронный архив, то это перевод всех документов в цифровой вид, покупка или аренда серверов, их обслуживание и оплата электричества. Здесь самая большая часть бюджета — это, собственно, сама оцифровка. Но если все с самого начала сделать грамотно, то можно значительно сократить и сроки, и стоимость всего проекта.
Как избежать ошибок в проекте по оцифровке архивов
Оптимизация бюджета и сокращение сроков — самые главные чаяния руководителей ведомственных архивов, и им важно понимать, какие «грабли» их могут ожидать в процессе оцифровки, как они должны действовать, чтобы на них не наступить.
Самая главная ошибка, которую допускают практически все новички в деле оцифровки — это искренняя вера в то, что задачу можно решить собственными силами
Многими руководителями движут вполне благие намерения: они хотят сэкономить, обеспечить качество, они говорят: мы свои документы знаем лучше, чем любой исполнитель со стороны, так будет проще и дешевле. А еще мы обеспечим работой местных специалистов вместо того, чтобы отбирать у них хлеб и отдавать все в руки каким-то москвичам.
Мы эту ситуацию наблюдали собственными глазами на примере проектов по оцифровке Загсов, которые мы реализовали для нескольких регионов России. Поначалу все хотели действовать самостоятельно: получив бюджетные средства, арендовали помещение, купили столы, компьютеры, наняли 100 человек и … тут же столкнулись с кучей проблем. Люди (в основном, это были студенты) часто увольнялись — им было скучно на этой работе, да и каникулы длятся не вечно, очникам надо учиться. А значит руководству надо было все время искать и обучать новых специалистов, контролировать их, исправлять ошибки, чинить сломавшуюся технику и т. д. Так они промаялись некоторое время, а когда осталось полгода до дедлайна и их вызвали на «ковер», чтобы отчитать за отставание по срокам, подключили аутсорсинг.
Если бы они это сделали сразу, то завершили бы проект не за три, а за полтора года максимум. В одном из регионов сотрудники ЗАГС за год работы смогли оцифровать только 8% от всех необходимых данных
Недавно я беседовал с руководителем кадастровой палаты одной из российских областей, где мне тоже поначалу сказали, что они никогда никому свои документы на оцифровку не передадут, потому что сами сделают однозначно лучше и быстрее. И тогда я стал задавать руководителю очень простые вопросы: сколько вам потребуется специалистов, куда вы собираетесь их сажать, как будет организован процесс, кто будет отвечать за ошибки, как будете обеспечивать информационную безопасность и т. д. Еще я спросил, какой сканер они собираются покупать. Ответить он не смог, и после этого серьезно задумался.
Сканеры — это отдельный вопрос и очень серьезный. Для разных видов документов нужны разные сканеры. Для чертежей — одни, для сшитых документов — другие, для ветхих и для музейных экспонатов — третьи. Для последних, например, нельзя использовать обыкновенные бытовые приборы оцифровки, мощность освещенности которых начинается от 200, 500, 800 люкс. Чтобы сохранить документы, допустимым уровнем освещённости является 50 люкс. В противном случае на химическом уровне чернил и бумаги запускается химическая реакция изменения.
Все эти тонкости знают профессиональные компании, которые умеют быстро организовать процесс и поставить оцифровку на поток.
При взаимодействии с внешним исполнителем задача сотрудников архива состоит только в том, чтобы составить список документов, подлежащих сканированию, и показать, где они лежат. Всю остальную работу мы сделаем сами: привезем правильные сканеры, найдем людей для сканирования, обучим их, загрузим сканы в платформу
Наша компания для оцифровки архивов использует нейронные сети. Обработка документов ведется с помощью искусственного интеллекта, а для верификации полученных данных мы используем людей — это более 50 тысяч операторов, которые верифицируют сложные данные — работают на тех участках, где нейросети не справляются с артефактами на документах, сложным рукописным почерком, пятнами, мешающими распознаванию.
Наше преимущество — фирменное двухэтапное распознавание документов, когда сначала работает нейросеть, а если что-то не распозналось, то передаётся оператору.
Где взять средства?
И, наконец, самый главный вопрос — деньги. На самом деле даже в случае отсутствия выделенного госбюджета, средства можно найти. У организаций, официально пока не включенных в федеральные программы цифровой трансформации, есть реальная возможность получить бюджетные средства на реализацию проектов для оцифровки и распознавания архивов. Это и различные субсидии, и льготное (беспроцентное) кредитование, которые выдаются под проекты в сфере цифровой трансформации, имеющие важное значение для социально-экономического развития нашей страны**. Надо только обосновать свои намерения и подать заявку в профильное ведомство***.
Компания «Биорг» имеет опыт получения такого рода кредитов и может помочь оформить заявку на финансирование проектов, связанных с оцифровкой архивов.
________________
*Полное название законопроекта: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов конвертации электронных документов, их хранения, создания электронных и (или) материальных дубликатов документов».
**ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 5 декабря 2019 г. N 1598 ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА СУБСИДИЙ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЛЬГОТНОГО КРЕДИТОВАНИЯ
ПРОЕКТОВ ПО ЦИФРОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕАЛИЗУЕМЫХ НА ОСНОВЕ РОССИЙСКИХ РЕШЕНИЙ В СФЕРЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ.
*** Конкурсный отбор пилотных проектов апробации технологий искусственного интеллекта в приоритетных отраслях от инновационного фонда «Сколково»